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Viernes, 05 Junio 2020 21:26

La mata primero que el campesino: falla en las políticas de erradicación y sustitución de cultivos

La mata primero que el campesino: falla en las políticas de erradicación y sustitución de cultivos Tomada de: http://www.ideaspaz.org/publications/posts/1686

Ya observamos que la erradicación de un cultivo en una zona o región especifica significa la aparición de nuevos cultivos en diferentes zonas del país, con ello nuevos desplazamientos y amenazas a la vida en dichos territorios.

Andrés Felipe Gómez Jiménez[1]

El 20 de enero del año 2020 en Tumaco, en sureste de Colombia, más de 3.000 personas fueron desplazadas de sus hogares de forma forzosa por disputas entre los grupos de narcotraficantes que luchan por el control de las zonas cocaleras[2]. A lo largo de la historia del conflicto colombiano existen muchos episodios como este. La violencia y la violación de DDHH se anexan a la cuantiosa producción de la planta de coca en las distintas regiones del país, así, convirtiéndose este fenómeno en uno de los grandes obstáculos para la implementación y el desarrollo de una exitosa política de erradicación y sustitución de cultivos ilícitos en Colombia.

El presente informe se enfocará en estudiar los dos programas integrados que buscan la erradicación de cultivos ilícitos de coca: El Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante aspersión aérea con el herbicida Glifosato (PECIG) y El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS). El objetivo es identificar las fallas en la orientación e implementación de las políticas de erradicación y sustitución de cultivos con una serie de recomendaciones para mejorarlas, teniendo en cuenta que la principal recomendación es la reorientación del objetivo de las políticas públicas hacía la recuperación de la profesión lícita del campesino y no sólo la erradicación del cultivo ilícito.

El primero tenía los objetivos de “eliminar plantaciones de cultivos de coca de forma rápida y segura, con lo que se busca(ba) combatir la producción de hoja de coca, que es el primer escalón en la producción de cocaína” (Observatorio de Drogas de Colombia, S.F.), el cual fue suspendido en 2015[3] por orden del Consejo Nacional de Estupefacientes. La segunda política es considerada un programa de sustitución de cultivos de coca para la implementación de proyectos productivos que inició en el año 2017, producto del acuerdo de Paz con las FARC, el cual es una continuación del programa Familias Guardabosques de la administración del expresidente Álvaro Uribe.

Estas políticas han sido aplicadas constantemente en la lucha contra las drogas en el Estado colombiano. Por un lado, la fumigación aérea ha sido utilizada desde el año 1994 con algunas regulaciones en el año 2013. Sin embargo, tras ser acompañada con la erradicación manual, su implementación continua fue reducida en el año 2013 con el inicio de los primeros diálogos y negociaciones con las FARC, para finalmente ser suspendida por el Estado gracias a las advertencias de la OMS por sus posibles daños al medio ambiente y la salud[4].

Por otro lado, los proyectos de sustitución de cultivos ilícitos han sido una estrategia utilizada por el gobierno con la ayuda del “Plan Colombia” que inició en 1999. En un principio, dicha estrategia se llamaba programa de Familias Guardabosques, que buscaba la sustitución gradual de los cultivos ilícitos, evitar que más zonas de cultivos ilegales crecieran en cantidad y que estas mismas comunidades vigilarán la tala ilegal de bosques. Después, en la siguiente administración con en el decreto PNIS 896 del 29 de mayo del año 2017, producto de negociaciones con las FARC, el gobierno buscó que las familias marginadas campesinas sustituyeran de forma voluntaria los cultivos ilícitos de coca con el compromiso de no resembrar a cambio de beneficios económicos.

De esta manera han transcurrido las dos estrategias conjuntas del Estado colombiano para poder combatir el primer eslabón para la elaboración de la cocaína. No obstante, dichas políticas no han surtido efecto, pues desde el 2010 hasta el 2018 han incrementado en promedio un 11% las hectáreas de cultivos de coca cada año[5], llegando a mantenerse entre las 100.000 hectáreas por kilometro cuadrado (ha/Km2). Así, en la actualidad el último monitoreo de cultivos ilícitos de coca en Colombia por UNODC (2019) registro la presencia de 169.018 (ha/Km2). También, han incrementado los desplazamientos masivos de los cuales a nivel nacional el 43% pertenecen a Nariño[6] uno de los departamentos con mayor densidad de cultivos ilícitos, además de las amenazas y asesinatos de líderes sociales que promueven la elaboración del PNIS (Garzón & Suárez, 2019).

Así, este informe se dispone a analizar las fallas en la orientación y de implementación de las políticas de erradicación y sustitución de cultivos. En cuanto a la falta de orientación de la política se dirá que dichas políticas están destinadas ha eliminar cultivos y no a recuperar la profesión lícita del campesino. Respecto a la implementación en la estrategia de sustitución de cultivos se observa un problema de conectividad territorial, es decir, no existen vías terrestres ni conexiones aéreas lo suficientemente adecuadas como para que el Estado pueda entrar con facilidad y llevar a cabo los programas con eficacia haciéndose evidente la falta de estructura física e institucional (FIP, S.F.).

Ambas políticas han tenido efectos negativos. Primero, la aspersión aérea desplazó la problemática de un sector a otro generando así un efecto globo a nivel interno. Según Moreno (2018), “El Efecto Globo (Balloon Effect) (…) consiste en la reducción de la producción de drogas en una región se traduce en el desplazamiento de la misma a otra región que puede ser o no vecina [sic]” (p. 3). Segundo, la sustitución de cultivos por beneficios económicos ha incentivado a las familias agricultoras a sembrar más hectáreas de coca para recibir mayores remuneraciones, haciendo que esta política sea inefectiva en relación costos y beneficios por parte del Estado. Tercero, la carencia de estructura institucional junto con la falta coordinación vial y aérea hace casi imposible llevar a cabo la política de sustitución. Por último, no se ha cumplido el fin ético con el cual se crearon estas políticas, debido a que los políticos se han concentrado en la eliminación del cultivo y no en la recuperación de la vida lícita del agricultor. Todos estos problemas se analizarán a profundidad en los siguientes párrafos.

En Colombia, la siembra masiva del cultivo de coca comenzó entre los años 1995 y 2000, producto del efecto globo al disminuir la siembra en Perú. Así, el Estado comenzó el programa de aspersión aérea con la intensión de disminuir la producción de cultivos ilícitos. De esta manera, entre los años 2000-2013 se logró una gran disminución de los cultivos ilícitos en los departamentos del Putumayo, Meta, Guaviare y Caquetá. No obstante, se comenzó a desplazar la producción para el departamento de Nariño y la región del Pacífico, para finalmente concentrarse en unas zonas especificas en la actualidad como se observa en la comparación de mapas 1 y 2 sobre la evolución de la densidad de cultivos de coca:

mapa 1

Mapa 1 “Densidad de cultivos de coca año 2000 y 2013”. Fuente: SIDCO.

 

mapa 2

Mapa 2 “Densidad de cultivos de coca año 2017 y 2019”. Fuente: SIDCO.

La aspersión aérea al final termino por crear una ilusión de efectividad al reducir drásticamente los cultivos ilícitos, de 136.918 (ha/Km2) en el año 2001 a 48.189 (ha/Km2) sembradas en el año 2013. Pero el mismo fenómeno que se generó al disminuir la producción de coca en Perú y traspasarla a Colombia hace tres décadas, volvió a ocurrir dentro del territorio colombiano. La mayoría de producción se trasladó del departamento del Putumayo y Caquetá al departamento de Nariño y la región del Pacífico.

Además, según los datos del Observatorio de Drogas de Colombia[7] la aspersión aérea de las zonas de cultivo de coca fue disminuida de 100.548 (ha/Km2) de coca en el 2012 a tan sólo 47.051 (ha/Km2) en el 2013. Como consecuencia, del año 2013 al 2018 se empezaron a producir de 48.189 (ha/Km2) a 169.018 (ha/Km2) de coca (UNODC, 2019). Con todo esto se aumentó el fenómeno de desplazamiento masivo en la región del Pacífico y el departamento de Nariño (CODHES, 2018) y la violencia en los territorios donde se desplazó la producción: “El 80% de las víctimas de homicidios en el marco del conflicto armado en 2018 habitaba en municipios que registraban afectación por presencia de cultivos de coca” (UNODC, 2019 p. 17).

También, si se observa con detenimiento el desplazamiento de la producción de cultivos ilícitos de coca, hoy en día se concentra gran cantidad en Nariño en la frontera con Ecuador y las salidas al mar pacífico. Todas estas zonas costeras y cercanas a vías fluviales son de gran envergadura geoestratégica para el narcotráfico, dado a que permite a los grupos delincuenciales sacar más fácil la droga a otros países sin tener que trasportarla por carretera al interior del Estado. Todo esto, agregado a la ausencia estatal e institucional, la desconexión de la capital con las regiones afectadas y la falta de oportunidades hace que Colombia tenga unas “ventajas competitivas ilegales” para el crimen organizado (Thoumi, 2005).

Por otro lado, las políticas de sustitución de cultivos han tenido también una mala racha. Muchas familias han optado por sustituir el cultivo, pero la mayoría de ellas no tienen un alcance técnico disponible y carecen de ventajas competitivas para seguir con el proyecto. Se estima que el 43% de los municipios del PNIS no cuentan con asistencia técnica para avanzar en proyectos productivos (FIP, S.F.).

Como se mencionó anteriormente, la sustitución de cultivos ilícitos por beneficios económicos ha incentivado a las familias agricultoras a sembrar más hectáreas de coca para recibir mayores remuneraciones, haciendo que esta política sea inefectiva en relación costos y beneficios por parte del Estado. La política estaba diseñada para que en un principio los núcleos familiares de recolectores y cultivadores de coca buscarán cambiar sus cultivos ilícitos sembrados antes del 2017 con la recompensa de medidas de asistencia alimentaria por un año, trabajo y subsidio[8]. Sin embargo, la mención de estos beneficios en medio de los diálogos de la Habana entre el 2013 y 2014, relativo al problema de las drogas ilícitas, dejó la puerta abierta a que los posibles beneficiarios buscarán aumentar su producción para así recibir mayores beneficios[9].

Las constantes fallas de la implementación de este programa han traído duras criticas, pues éste no ha logrado articular lo negociado en los diálogos de paz sobre la reforma agraria, debido a que la mayoría de las familias cultivadoras no poseen tierras. También, está el problema de la precaria conexión vial de los departamentos más afectados como Putumayo, Meta, Guaviare, Caquetá y Nariño (véase Mapa 2) que son los que más cultivos ilícitos poseen.

Además, se debe mencionar que la ausencia institucional en estos lugares, la falta de inversión estatal en los territorios afectados y las constantes demandas de subsidios, han llevado a que esta política sea un derroche de dinero, ya que se planea que la administración actual invierta unos 2.7 billones de pesos para terminarla (Garzón & Suárez, 2019).

Otro de los grandes problemas que se le suman a esta política es el aumento de asesinatos de líderes sociales que impulsan la implementación de la política en las zonas de restitución de cultivos y proyectos productivos para la paz. Según la base de datos de agresiones a líderes sociales FIP en el 2018[10], el 72% de las agresiones fueron homicidios y el restante 28% fueron amenazas; por ejemplo, en Bolívar Cauca, Jaime Rivera líder de sustitución de cultivos ilícitos fue asesinado por impulsar el PNIS (FIP, S.F.) y este tipo de noticias siguen en aumento según el grafico 1:

 

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Grafico 1. “Agresiones a Líderes en municipios PNIS”. Fuente: Garzón, & Suárez, 2019.

Como lo hemos evidenciado anteriormente existen diferentes problemáticas generadas antes y después de la implementación de ambas políticas. Para este artículo es menester hacer unas recomendaciones que lleven a reevaluar la orientación de las políticas de erradicación y sustitución de cultivos ilícitos. Así, poder decidir si es viable su ampliación y ejecución o abandonar definitivamente cualquiera de las dos políticas, es decir, del uso del herbicida o del programa de sustitución de cultivos.

Así, la principal recomendación es la reorientación del objetivo de las políticas públicas hacía la recuperación de la profesión lícita del campesino. Este objetivo ya ha sido mencionado expresamente por los representantes del Estado colombiano en diferentes asambleas generales de la ONU (International Drug Policy Consortium, 2016). De todas formas, para alcanzar esta meta, primero es necesario la construcción de toda una infraestructura que permita darle todas las condiciones y posibilidades al agricultor de cultivos ilícitos. De este modo, el campesino verá como una opción digna sustituir su cultivo. Al haber una presencia de la fuerza pública, judicial y de infraestructura vial, el cultivador y recolector posiblemente tendrá menos amenazas contra su integridad y bienestar.

Además, se recomienda ampliar la política de sustitución de cultivos ilícitos para tener más alcance, lo que significa muchos más recursos. Por esto se sugiere invertir al menos un 2% del PIB adicional en la implementación del programa, incluyendo la creación de infraestructura necesaria para el desarrollo óptimo de los departamentos y el aumento de la renta per cápita. Pues, uno de los mayores problemas de las regiones afectadas es la dificultad para que la fuerza pública y las agencias del Estado puedan intervenir en el territorio. Además, la sustitución del cultivo no sería rentable para las familias en cuanto a su costo y beneficio debido a que no existen formas de sacar sus productos de manera asequible, las zonas afectadas por el cultivo de coca son las menos conectadas como lo muestra el mapa 3:

 articulo 4

Mapa 3 “Mapa de conexiones viales en Colombia”. Fuente: Colombia Transportation 2008, Perry-Castañeda Library Map Collection.

Así, se pretende ampliar la cobertura de telecomunicaciones, construcción de carreteras, vías fluviales, e incluso pensar en la posibilidad de una vía ferroviaria para el transporte de recursos agrarios. Estas zonas son ricas en recursos agropecuarios, por lo cual no se estaría considerando esto como un gasto no rentable, sino como una inversión a futuro para el aumento de la producción en el país y la construcción de un país más equitativo. Esto pretende la ampliación de cobertura en salud, educación, justicia y seguridad. Los agricultores no sólo deben tener la presencia de la fuerza pública en sus fincas; también deben contar con un colegio cercano, un hospital bien dotado y todas las agencias estatales para la resolución de conflictos.

Después de una correcta conexión de los departamentos con el país, se debe adelantar el tema de la reforma agraria. No es posible sustituir las tierras de las que no son dueñas los sembradores o recolectores de cultivos ilícitos (Garzón & Suárez, 2019). En la agenda de los acuerdos de la Habana no quedaron claros los puntos para la reforma territorial. Por esto, el gobierno tiene que buscar restituir las tierras arrebatadas por actores ilegales, restituir terrenos comprados producto de contratos que generaron lesión enorme[11] gracias al conflicto y proteger a los líderes sociales que están impulsando dichos programas.

De este modo, se debe avanzar con la implementación técnica de sustitución de cultivos ilícitos elaborando un plan de ordenamiento territorial agropecuario nacional. Antioquía ha avanzado en su ordenamiento territorial realizando un instrumento en línea de clasificación agropecuaria que permite ver al dueño del terreno en un mapa interactivo cuales son las mejores posibilidades de proyectos para el uso de su suelo[12]. Para esto, el gobierno deberá invertir una parte de los recursos en análisis forestales y territoriales para analizar las posibles utilidades de los suelos en los territorios afectados, esto brindaría una mayor asistencia técnica en los municipios del PNIS. Además, en dicho visor y mapa interactivo se puede tener en cuenta los territorios donde es posible la siembra de coca para tenerlos presentes en futuras políticas de erradicación y sustitución.

Por último, aunque puede ser tentador para el estadista reabrir el programa de aspersión aérea con glifosato, no sería la mejor opción. Ya observamos que la erradicación de un cultivo en una zona o región especifica significa la aparición de nuevos cultivos en diferentes zonas del país, con ello nuevos desplazamientos y amenazas a la vida en dichos territorios. Por otro lado, aunque no se haya confirmado por completo, las recomendaciones de la OMS deben tenerse en cuenta por el Estado colombiano.

Puede ser irresponsable utilizar un químico que podría generar mayores consecuencias clínicas en el futuro. Cabe mencionar que, en la historia de la erradicación de cultivos de coca en los países andinos, a diferencia de Perú y Bolivia, Colombia ha sido el único Estado que ha realizado una fumigación con este herbicida, arriesgándose a sus consecuencias (Garzón & Suárez, 2019).

En contundencia, se debe buscar invertir una parte de los recursos para la lucha contra las drogas en inventos y mejoras en los químicos y herbicidas para evitar los riesgos asociados al uso del glifosato. La creación de nuevas patentes y modelos de utilidad, propios del país, podrían mejorar la relación costo-beneficio al utilizarse en el territorio colombiano. Esto abriría la posibilidad de una remuneración económica al presentarse como solución al problema de cultivos ilícitos de coca en el mundo.

 

FUENTES

 

CODHES, para los Derechos Humanos, C., & el Desplazamiento Codhes, B. C. I. (2018). Codhes Informa: Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, (94), Bogotá 18 de Julio.

Fundación Ideas para la Paz, FIP. (S.F.). La sustitución de cultivos en el inicio del gobierno Duque Tensiones, desafíos y oportunidades. Infográfia recuperado de: http://ideaspaz.org/media/website/infografia-sustitucion-2.pdf

Garzón, J., & Suárez, M. (2019). En qué va la sustitución de cultivos ilícitos. Informe 6: Bogotá.

International Drug Policy Consortium. (2016). La Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas [UNGASS] sobre el problema mundial de las drogas: Informe del evento. Recuperado de: https://dl. dropboxusercontent. com/u/566349360/library/UNGASS-proceedingsdocument_SPANISH. pdf.

Moreno, J. S. (2018). El efecto globo: Identificación de regiones propensas a la producción de coca (No. 017216). Quantil.

Thoumi, F. E. (2005). Ventajas competitivas ilegales, el desarrollo de la industria de drogas ilegales y el fracaso de las políticas contra las drogas en Afganistán y Colombia. Análisis político, 18(54), 30-48.

UNODC. (2019). Estado Colombiano: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2018.

 

[1] Estudiante de sexto semestre del Programa de Ciencias Políticas en la universidad Pontificia Bolivariana.

[2] Para más información sobre esta noticia visitar el portal Web del periódico el tiempo en el siguiente enlace: https://www.eluniverso.com/noticias/2020/01/20/nota/7700589/conflictos-grupos-narco-provocan-desplazamiento-mas-3000-personas

[3] Gracias a una la resolución 0006 del 29 mayo de 2015, donde se decreta la suspensión de la aspersión con glifosato.

[4] Este artículo sobre la prevención e los riesgos para la salud derivados al uso de plaguicidas en la agricultura elaborado por la OMS menciona dicho aspecto. Recuperado de: https://www.who.int/occupational_health/publications/en/pwh1sp.pdf?ua=1

[5] Esta estadística es de elaboración propia a partir de los informes de monitorios de cultivos de coca de la UNODC.

[6] Esta estadística es realizada por la Defensoría del Pueblo en el “Boletín sobre situación de desplazamientos masivos y confinamientos en Colombia”. Boletín de prensa 22-19 del junio 11, 2019. Recuperado de: https://www.defensoria.gov.co/es/nube/comunicados/7932/Bolet%C3%ADn-sobre-situaci%C3%B3n-de-desplazamientos-masivos-y-confinamientos-en-Colombia-desplazamientos-masivos-Defensor%C3%ADa.htm

[7] Para la ampliación de datos referentes a estos programas, una de las iniciativas del Estado con la ONUDC es el Observatorio de Drogas de Colombia, el cual se encuentra recopilado con otros datos e informes en el “biesimci” que se puede encontrar en la página Web: https://www.biesimci.org/index.php?id=6

[8] Según la Defensoría del Pueblo, para el caso de los núcleos familiares de recolectores se contemplan como beneficios: i) Medidas de asistencia alimentaria para las familias recolectoras por el término de un año; ii) Opciones de empleo temporal, sin perjuicio de contar con la posibilidad de ser beneficiario de los planes de adjudicación gratuita y subsidio integral. Para el caso de los recolectores, el Gobierno Nacional adquirió el compromiso de cobijarlos dentro de los beneficios económicos que se extenderán por un año para financiar actividades de sustitución de cultivos de uso ilícito. A partir del segundo año, se promoverán acciones encaminadas al fomento del empleo rural y demás actividades comprendidas en la implementación de la Reforma Rural Integral. Recuperado de: https://verdadabierta.com/wp-content/uploads/2018/11/Informe-PNIS-2017-para-web-1.pdf

[9] Para saber más de la evolución de la coca y sus programas leer el siguiente artículo de prensa: https://www.semana.com/nacion/articulo/coca-cultivos-alcanzan-la-cifra-mas-alta-en-la-historia-de-colombia/517424

[10] Para más información visitar el portal Web: http://www.ideaspaz.org/foundation/about

[11] Artículo 1947. Concepto de lesion enorme: El vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende; y el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra es inferior a la mitad del precio que paga por ella. El justo precio se refiere al tiempo del contrato. Colombia Art. 1947 CC. Lea más: https://leyes.co/codigo_civil/1947.htm

[12] Más información referida al POTA, Plan de Ordenamiento Territorial Agropecuario de Antioquia visitar la siguiente página Web: http://mapas.antioquia.gov.co/pota/index2.html?filtro=0&capaId=pota_5542&capaNombre=CAFE

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