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Domingo, 10 Junio 2012 17:51

Coerción estatal y modelos preventivos del delito. Bosquejo programático de seguridad urbana para Medellín

Dr. Pedro Rivas Nieto

Profesor de Relaciones Internacionales

Universidad Pontificia de Salamanca (España)

1.Introducción

Los asuntos de la seguridad urbana han sido menores dentro del farragoso y complejo mundo de la seguridad. Lo importante, para el Estado y quienes lo dirigían, eran los asuntos graves: las fronteras, el poder militar, la capacidad de amedrentar a otros países, la habilidad diplomática para orientar el comportamiento de otros Estados… en suma, lo que remitía a la política clásica, la cual, cuando se ocupaba de la política exterior, de la seguridad y de la defensa se volvía frecuentemente deudora -incluso en los países que se jactaban de ser muy democráticos-, de la siempre incómoda realpolitik. La ciudad, lo urbano, pese a ser esencial en el llamado mundo civilizado, no entraba en los temas propios de la seguridad del Estado. Era algo local, residual, pequeño, ajeno a lo que en palabras grandes se entendía por “seguridad”.

Pues bien, a comienzos del siglo XXI, la seguridad de las grandes urbes es un factor capital de la estabilidad de los Estados -de su seguridad interior-, pero también de la seguridad exterior, porque lo que ocurra en algunas grandes ciudades puede poner en solfa la estabilidad del orden internacional. Europa, y más concretamente los avanzados países miembros de la Unión Europea, tanto a título individual como en conjunto, llevan algún tiempo planteándose aspectos relativos a cómo mejorar la seguridad urbana y, con cierto ahínco, se insiste en la vieja idea de que más vale prevenir que curar. Los modelos preventivos gozan de buena prensa, y a los tradicionales -anclados en la función de las penas- se ha unido desde hace años un concepto de prevención que se sitúa fuera del sistema penal. No es muy reciente, viene de décadas atrás, pero ha generado nuevas prácticas preventivas. La “nueva prevención”, término de uso corriente en Francia[1] e Italia y algo menos en otros países europeos, es el resultado de la crisis de la justicia penal y de las formas de reorganización de la soberanía estatal que, en definitiva, aspiran a modificar por completo tanto las formas de enfrentarse a los delitos como las de controlarlo (Nelken, 2002: 75-100). Esto significa que el concepto de prevención se extiende y que, al mismo tiempo que implica a instituciones públicas y a los ciudadanos, se vuelve parte fundamental de las políticas de seguridad del Estado. La seguridad urbana es algo más que mantenimiento del orden público, pues aspira a aumentar la seguridad real, la percepción que de ella tienen los individuos y a reducir los delitos (Recasens, 2007). De ahí que el concepto de prevención sea incluso más difuso.

Europa es quizá el laboratorio para estos nuevos modelos y puede ser un buen lugar para estudiar su eficacia (Edwards y Hughes, 2009: 25-40). Pero los problemas de seguridad urbana que afectan a los países europeos no son los de otros lados del mundo. Es probable que lo que funciona al otro lado del Atlántico no lo haga a éste. Por eso la pregunta que nos hacemos en este trabajo es la siguiente: ¿Qué enseñanzas pueden extraerse de los modelos preventivos más avanzados? ¿Se pueden aplicar con carácter universal? ¿En la América que habla español y portugués serían también válidos, o sería quizá más útil recordar ciertos principios clásicos? ¿y, visto esto, qué propuesta cabría ser tenida en cuenta en algunas ciudades tradicionalmente peligrosas, como la segunda más importante de Colombia? Y ¿Por qué Medellín? Porque durante muchos años, en buena parte de las ciudades europeas en las que se implantaban las tácticas antes mencionadas, se la consideró el paradigma del desorden en América Latina, una urbe en la que el control del espacio público lo tenían los delincuentes, no el Estado ni los ciudadanos. Bien cierto es que los éxitos del gobierno nacional en su lucha contra los delitos -insurgencia, paramilitarismo, narcotráfico en mucha menor medida- y los logros de los gobiernos locales han hecho de Medellín un lugar en el que se desmoronó aquel viejo tópico, pero el repunte de la criminalidad en los dos últimos años hace interesante plantear algunas ideas que podrían resultar útiles para esta ciudad antioqueña y, de ser eficaces, cabría extraer enseñanzas para otras urbes del continente. A eso vamos a dedicarnos.

2. Los modelos preventivos básicos: teoría, ideología y utilidad.

Conviene partir de ciertas premisas claras a la hora de hablar de seguridad urbana, pues sin ellas cualquier modelo de prevención fracasaría estrepitosamente. Al fin y al cabo, las teorías y técnicas de prevención del delito están en su infancia. En los años ochenta del siglo XX se produjo un cambio de paradigma en las políticas de control del delito en el mundo anglosajón y en los noventa lo hizo en Italia. Así que las técnicas preventivas son recientes. Cabe mencionar, por tanto, varios principios insoslayables relativos a la seguridad urbana cuyo olvido invalidaría cualquier propuesta: 1) El delito está siempre vinculado a un entorno social concreto, así que no cabe la aplicación directa de un modelo o de una experiencia exitosa -eficaz en un lugar o en un ambiente- a otro completamente distinto. Lo que sirve en Boston puede no servir en Bogotá o en Madrid. Por eso los sistemas de ingeniería social que trasladan modelos de un sitio a otro, referidos al delito, no funcionan. Únase a esto una idea que frecuentemente se soslaya: 2) el delito no es una anormalidad de la vida cotidiana, no es una enfermedad, sino que está inserto en los usos de la vida social contemporánea. Por eso no se puede aspirar a erradicarlo. No sería realista ni sensato intentarlo, porque lo grave son las tasas elevadas de criminalidad, no el hecho de que exista cierto grado de criminalidad. Es más, 3) la dureza de la pena siempre -o casi siempre- falla si se emplea como mecanismo de prevención del delito. Ni inhibe al delincuente para evitar que delinqua, ni sirve para reinsertarlo como un individuo “civilizado” en la sociedad. De ahí que el simple aumento de las penas para asustar al posible delincuente sea, por regla general, ineficaz. Por eso, a las cuestiones penales se unen las extrapenales. Y añádase, por último, otra idea básica: 4) en la seguridad urbana hay dos importantes elementos: el riesgo de ser víctima de un delito y el temor a serlo. Hay un problema objetivo y un problema subjetivo. Toda política que quiera ser eficaz debe atender a ambos porque no están directamente relacionados. Puede que en una sociedad se corra menos riesgo objetivo, y que el temor del ciudadano siga siendo el mismo. Si no se reducen los dos, no hay éxito. Así que debe tenerse en cuenta que una política de seguridad urbana eficaz no es lo mismo que una política de prevención del delito eficaz.

Con estas ideas claras, podemos estudiar brevemente los modelos preventivos básicos que se han ensayado en Europa. Y podemos afirmar, al mismo tiempo, que en realidad, las nuevas formas de la prevención son construcciones no tan alejadas como se cree del pensamiento tradicional -y arraigado- en las cuestiones criminológicas contemporáneas. Hoy en día, en donde el concepto de prevención integrada está tan de moda, se intenta enfocar de una forma total el problema del delito. Se insiste en mezclar lo mejor de modelos ya conocidos y estudiados, cargados de adjetivos y de ideología, como la prevención situacional, la social, o la comunitaria. Si se entienden sus fundamentos se comprenderá mejor su espíritu, el credo del que parten, su eficacia real y, por ende, se aprenderá lo mejor de ellos para aplicarlo a casos concretos, como la ciudad de Medellín.

2.1 Modelo situacional.

El primero de los modelos se denomina situacional (Sozzo, 2000: 103-136). Surgió en los años 80 del siglo XX en el mundo anglosajón y en los Países Bajos. Su racionalidad se vincula con el neoliberalismo y con el Estado mínimo. Se ha dirigido a formas muy específicas de delito y pretende reducir las oportunidades que el delincuente tiene de actuar. Parte de una visión muy práctica de la realidad social y su doctrina básica insiste en que es más fácil transformar las situaciones en las que se produce un delito que transformar el “alma” del delincuente. No tiene en cuenta las causas sociales del delito sino que intenta modificar los factores ambientales. Cree que el control del crimen no es fácil; es una doctrina “realista”, y parte de la premisa que afirma que el delincuente hace un análisis de coste-beneficio. Si éste cree que por su delito puede obtener más ventajas que problemas, delinque; si percibe lo contrario, desiste. Por eso hay que ponerle las cosas difíciles. Esto tiene un primer problema, que se percibe a priori: la experiencia demuestra que el coste-beneficio puede funcionar en delitos leves, pero no en aquellos que entrañan importantes dosis de violencia.  

Entre las técnicas y las propuestas aplicadas del modelo situacional ha estado el diseño urbano: es decir, la construcción de diseños urbanísticos que fueran expresión física de una comunidad que se defiende a sí misma -en suma, que los espacios fueran defendibles. Esta tesis se postuló en los años 70 en los EE.UU. La pega esencial de esta medida era que creaba una especie de “determinismo arquitectónico” porque no tenía en cuenta las variables sociales.

A tenor de estos principios, las tesis del modelo situacional estaban muy vinculadas con técnicas de intervención “tecnológicas”: para evitar que se robaran autos, se instalaban circuitos cerrados de TV; para garantizar la tranquilidad de un vecindario, se expulsaba a la prostitución callejera de una zona… Por todo esto, en este modelo preventivo el papel de la policía es intermedio. Hay otros actores que colaboran en las tareas de la seguridad, en las que también está la industria de la seguridad o las compañías de seguros. Así que los efectos básicos que se desprenden de esta táctica sirven para reducir ciertos delitos, en ciertos momentos, en ciertos lugares. Pero poco más. Su efecto directo es que el delito se desplaza a otro lugar, además de que se da prioridad a los delitos contra la propiedad en los espacios públicos, en detrimento de los cometidos en la esfera privada -crimen organizado, delitos en el hogar…-; y que al no dirigirse a las causas, sino a los efectos, no es una política duradera.

Sus consecuencias son, por tanto, variadas: se confía demasiado en la tecnología; puede entrometerse demasiado en la vida privada y reducir las libertades civiles; genera una llamada “mentalidad de fortaleza”, porque las gentes se encierran en espacios protegidos y se dañan las relaciones sociales al separar a unos de otros; crea una lógica de exclusión social -basada en la idea de que un extraño a una comunidad concreta, presumiblemente, va a atacarlos- y crea territorios protegidos y zonas desprotegidas, lo cual implica que los delitos se puedan concentrar en las zonas económicamente más débiles, porque no disponen de medios para protegerse; y, a veces, tiene el efecto contradictorio de aumentar la sensación de inseguridad. En realidad esta táctica situacional es una respuesta pragmática -y acaso útil- para crisis concretas de seguridad (por ejemplo, un aumento claro de la criminalidad en un período, o un aumento de la sensación de inseguridad del ciudadano).

2.2. Modelo social.

El segundo modelo es una doctrina positivista que habla de la reforma social como una fórmula de prevención. Es previa al cambio de paradigma de los años 80 -su fuerza estuvo sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial- y su ámbito ha sido el mundo anglosajón, Francia y ciertas zonas de Italia. Este modelo quiere modificar el régimen de oportunidades de los individuos. Tiene cierto carácter determinista -sin pretenderlo- porque establece relaciones causales entre los factores de riesgo y el delito -es decir, sugiere que haber nacido en una barriada pobre, por ejemplo, lleva a un individuo casi indefectiblemente a dedicarse a la delincuencia-.

En Francia esta táctica fue central desde los últimos años 70 y dio lugar a una estructura administrativa nacional, un Comité de Prevención de la Violencia -basado en el Informe Bonnemaison-, que puso en marcha técnicas de intervención durante los 80 y los 90. En esto participaban funcionarios de la administración de justicia, funcionarios elegidos popularmente y grupos de ciudadanos. Se aplicó sobre todo en las zonas urbanas más deprimidas. Pero este procedimiento tenía un problema: dada la tradición estatista francesa se impidió que el sector privado actuara activamente y eso lo debilitó.

En esta táctica social el papel de la policía es muy reducido. Los actores son los gobiernos locales, los servicios sociales, los centros educativos… Los organismos estatales encargados del proceso penal son desterrados de la actividad de prevención del delito, lo cual, a priori, parece inspirado por una buena voluntad. Pero el modelo tiene unos claros inconvenientes generales: aunque aspira a lo contrario, puede estigmatizar a determinados sectores sociales y puede ejercer una “profecía autocumplida” -alguien a quien se le considera potencial delincuente, acaba siéndolo-; se aplica con frecuencia en edades muy tempranas, reforzando la tesis anterior; resulta muy costoso económicamente y no es fácil que la administración pueda financiarlo al excluir, de hecho, a sectores privados; y, finalmente, es difícil evaluar los resultados obtenidos.

2.3. Modelo comunitario.

El tercer modelo nació en el mundo anglosajón en los años 70. Está a caballo entre las dos tácticas anteriores (Bursick y Grasmmick, 1992). Aspira a prevenir mediante la participación en los entornos en los que actúa el delincuente pero, al mismo tiempo, quiere actuar sobre las causas del delito. Su espíritu está más vinculado a la táctica social. Sus técnicas se orientan más a la comunidad que al delincuente, y la comunidad es además un actor; es decir, es el blanco de la intervención, y al mismo tiempo, es el medio por el que se pone en marcha la intervención: la comunidad se involucra en la prevención. En esta táctica está el poso de las teorías ecológicas de la Escuela de Chicago de los años 20 y 30. Quiere reforzar el sentido de comunidad y reorganizarla. Los residentes de una zona, sobre todo los jóvenes, se deben involucrar, y de esa manera se potencia el control social.

El problema esencial es que esta práctica -esta “teoría zonal”- no se puede aplicar en cualquier sitio y en cualquier tiempo histórico. Y además tiene una perspectiva determinista entre área urbana y producción de delitos -porque apenas tiene en cuenta los factores externos a una comunidad-. Esta doctrina asegura que las incivilidades que cometen las gentes, si no se controlan o no se evitan, generan miedo en los vecinos. El paso siguiente es que del miedo se pasa al desapego y, posiblemente, al abandono de la comunidad. Al no haber control social, se cometen más delitos, que son cada vez más graves y eso crea más inseguridad. Y así se continúa en espiral. La idea es romper el ciclo de la degradación de la convivencia en las primeras fases centrando la atención y la intervención en las incivilidades mediante la actuación policial. La policía persigue el delito y lo previene manteniendo el orden. Para lograr esto último refuerza los mecanismos de control social comunitarios porque la policía, por sí misma, no podría hacerlo sola. Lo malo es que en esta doctrina se tiende a dejar de lado las zonas más conflictivas, porque no parecen tener redención posible.

La doctrina anterior es la conocida broken window thesis -la “teoría de la ventana rota”-. La comunidad se concibe como un territorio compartido y como una comunión de valores compartidos. De esto surge la cooperación y la defensa de los intereses comunes. El desorden, por tanto, es la causa y el efecto del delito. Pero la práctica demuestra que la relación causal de incivilidades, temor, ruptura de los mecanismos de control social y elevados índices de criminalidad es falsa (Medina, 2010: 29).

No obstante, esta tesis, pese a las críticas, se ha aplicado bastante. Se ha intentado el “empoderamiento” de los residentes de una zona urbana para que sellen una suerte de nuevo contrato social. Como se entiende que las comunidades locales tienen particularidades, sólo ellas pueden definir sus problemas y necesidades, y sólo esa comunidad puede dar información a quien brinda seguridad pública, la policía. Se han fortalecido las instancias intermedias de la sociedad civil para que regulen comportamientos y favorezcan la autorregulación de la comunidad local -por ejemplo, las patrullas ciudadanas que hacen de policía privada y velan por la comunidad-. Estas últimas no responden a una ampliación del Estado en la comunidad, sino a campos híbridos de lo público y lo privado.

Las técnicas que se han aplicado en esta táctica comunitaria han sido las mediaciones comunitarias -en donde las comunidades recuperan el control de los propios conflictos-; los sistemas de mejora de la confianza entre la comunidad y la policía -que es una crítica de la policía tradicional-; la vigilancia vecinal -desarrollada sobre todo a partir de los años 80 en EE.UU. y Gran Bretaña-, como forma de colaboración con la policía, que reduce el miedo al delito y desarrolla en la comunidad la conciencia de que sus miembros pueden contribuir a prevenirlo; las patrullas ciudadanas -cuya pega es que si no son controlados en sus actos por ninguna instancia pública, no se sabe ante quién responden ni qué funciones tienen-; la “tolerancia cero” -empleada por la policía de Nueva York a partir de 1994-. En realidad, en esta táctica comunitaria es esencial el papel que desempeña la policía. Es la táctica que más necesita de ella, porque es ella quien tiende a involucrar a los residentes y a movilizar otros recursos. Es verdad que hay otros actores, como los individuos que forman parte de las comunidades locales, y las instituciones intermedias. Pero la policía lleva la voz cantante.

Sin embargo, en este modelo preventivo, aparentemente más eficaz, también hay problemas debido a dos cosas: haber partido probablemente de premisas teóricas equivocadas y no haberse aplicado debidamente las técnicas de intervención. En realidad, en una comunidad no siempre hay una comunión de valores e intereses, y al intentar que la haya, la comunidad puede ser intolerante y punitiva; tiende a verse al de fuera de la comunidad como un extraño potencialmente peligroso; las técnicas se han puesto en marcha en zonas urbanas de clase media y no en las zonas más deprimidas en las que el delito no viene de fuera de la comunidad, sino de dentro de ella; y no se dirigen a delitos graves que son intracomunitarios e intrafamiliares -violencia doméstica contra las mujeres, por ejemplo-.

  1. 3.Esbozo de un nuevo modelo de seguridad urbana centrado en problemas locales: propuestas para Medellín.

A tenor de todo lo dicho se pueden extraer ideas para un modelo -o más bien un esbozo- de política de seguridad urbana eficaz para la ciudad de Medellín. A primera vista parecería aplicable actualmente el modelo situacional en Medellín, según los datos que indican un repunte del delito en la ciudad. Pero por los efectos antes mencionados, no parece que sea la mejor táctica. Tampoco el segundo modelo, por su efecto estigmatizador, ni el tercero, que puede potenciar lo punitivo en una comunidad, parecen útiles. De hecho, de los tres modelos básicos estudiados, actualmente no se aplica en las grandes urbes europeas un único modelo en exclusiva, sino que se toman elementos de todos[2]. Se habla de prevención integrada en la que se mezclan técnicas de los tres modelos con primacía del análisis de información y de la investigación empírica. Uno de los aspectos más interesantes de este modelo es que la policía no es la única que diseña políticas de seguridad urbana, sino que convive y colabora con otros actores que también son relevantes, porque aunque la policía no es la única que puede hacer prevención integrada, ésta no se puede hacer sin aquélla (Costa, 2007).

Lo que se presenta escuetamente en este trabajo es la aplicación de varios factores sencillos extraídos tanto de experiencias exitosas de los modelos preventivos explicados, como de recetas ya experimentadas y funcionales. En suma, se propone una doctrina de seguridad unida a una política municipal de convivencia y a algunos cambios en la policía; es decir, una mezcla de represión del delito y de prevención. Hay que unir ambas como medio eficaz de garantizar cierto nivel de orden público en la ciudad. La prevención suele ser más eficaz que la represión o la rehabilitación por dos motivos: desarrolla un proceso fuerte de identificación que potencia la responsabilidad individual -y a veces la colectiva, en la comuna o en el barrio- y el coste económico suele ser menor. En esa fórmula las responsabilidades de las autoridades se comparten con la comunidad, la familia, las ONG, los colegios, mientras que en la represión interviene sólo el Estado. Actualmente en América Latina, incluso los devotos de la mano dura son partidarios de no tener sólo en cuenta las medidas represivas, lo cual indica que las demandas sociales van por otro lado. Por eso, aunque se deba reforzar el poder coercitivo del Estado en la lucha contra el crimen, hay que fortalecer el papel de la sociedad civil con medidas de prevención.

La doctrina de seguridad urbana aplicable en Medellín no puede ser al viejo estilo ni sólo doctrina policial y debe contener la siguiente idea: el desdén por la ley explica la falta de respeto entre los ciudadanos y la violencia cotidiana; la ley se incumple porque la moral y la cultura de los ciudadanos son permisivas. Así que para generar cultura de la legalidad hay que crear un nuevo patrón en las conductas de los ciudadanos. La primera idea es que, a priori, no es necesario legislar más para disponer de nuevas normas. Los cambios legales habitualmente crean más problemas, porque añaden leyes nuevas a las que ya había y restan legitimidad al ordenamiento jurídico. Por eso, más útiles que las leyes son las iniciativas municipales, que pueden ir desde la creación de semilleros de convivencia, hasta cursos para policías como formadores de ciudadanos, o actividades culturales masivas en el espacio público para mostrar que la cultura compartida mejora el respeto de unos a otros. Un refuerzo de esta medida vendría dado por el apoyo de los medios de comunicación, que facilitarían la aceptación social de estas medidas.

Esta “nueva cultura ciudadana” no incurre en la ingenuidad de creer que de suyo va a respetarse la ley, sino que también considera que debe intervenirse policialmente, y que debe aplicarse con rigor el sistema penal[3]; pero al mismo tiempo cree que hay que comprometer previamente a los ciudadanos mediante un cambio cultural que mejore los actos en lo público y en lo privado. Medellín es un lugar de posible aplicación de estas medidas, pues ya ha habido experiencias previas de intensa participación ciudadana en las comunas.

Para que estos postulados sean eficaces deben guiarse por lo específico del municipio. Hay que tener en cuenta dentro de la ciudad las singularidades de cada comuna y, dentro de ellas, las de los barrios, para poder actuar con precisión contra el delito. De ahí que una fórmula útil de seguridad urbana sea el rediseño urbanístico, que hace que la ciudad sea más segura. En los barrios, por ejemplo, ha de haber iluminación adecuada que permita el control visual del territorio, que elimine los puntos-trampa que tornan peligroso un espacio. Es más, el diseño urbano eficiente hace que el ciudadano participe en el control del espacio público y que la labor policial sea más eficaz[4]. Debe añadirse a esto una perspectiva de género, la percepción que tienen las mujeres de los espacios poco seguros para reducir los delitos contra ellas, que son más de la mitad de la población. El porqué de todo esto es que el control permanente de un espacio sólo puede ser producto de la acción ciudadana y no de la policía. La policía no es un microgobierno local, sino un servicio gubernamental. El diseño del espacio debe permitir la vigilancia por parte del ciudadano del espacio público, pues la solución a estos problemas no sólo es policial, sino social. Hay que modificar el espacio público para que ello modifique el entorno. La presión policial desde afuera debe acompañarse de cambios inducidos en el interior del territorio, y a la inversa; los cambios en el interior, sin refuerzo policial, no funcionan. Por eso resulta esencial el concepto de barrio, cuya definición ayuda a reforzar la identidad colectiva, lo cual a su vez controla las situaciones de riesgo[5]. El espacio público hay que articularlo como espacio ciudadano. Por eso hay que planificarlo. El territorio no lo controla la policía, sino la población que vive en él. Esto es importante porque el exceso de control puede excluir a algunos grupos de ciertos espacios públicos. Además hay que tener en cuenta que los reacomodos espaciales -el problema de los desplazados, en el caso de Medellín- dificultan la organización eficaz de la ciudad. Esto hay que diagnosticarlo correctamente para elaborar una eficaz política de seguridad urbana. Es el barrio el espacio esencial, y en él hay que fomentar la confianza entre ciudadanos, policía y autoridades, que es uno de los aspectos más difíciles de la responsabilidad estatal.

Por todo lo anterior, en la política municipal de convivencia cabe pensar en la recuperación de espacios públicos, -por ejemplo, que el centro de Medellín, considerado “peligroso”, esté en poder de los ciudadanos honrados, y no de los delincuentes; en el fomento de políticas sociales que atiendan a grupos vulnerables; o en sistemas de transporte público que sean más rápidos, ordenados y seguros y que permitan transformar la ciudad poniéndola al servicio de todos –como ya ocurre con el Metro, orgullo de la ciudad-.

A esto debe añadirse la creación de un Observatorio de la Violencia Urbana, o de un Instituto de Estudio de la   Violencia Urbana. La aplicación de fórmulas desideologizadas de carácter técnico en un departamento especializado objetiva los datos y evita su manipulación al generar un sistema de información no solo policial, sino múltiple. La información multisectorial de las políticas de seguridad urbana basadas en la prevención integrada -que van más allá de la clásica información policial que ataca al crimen con el sistema penal- permite identificar las causas y los modos de la violencia -y no caso por caso, que es el método policial-, y ser más eficaz. Entre las labores conectadas a ese Observatorio también debería de estar la de atenuar la percepción social de la violencia, y contar con la prensa para ello es una buena medida[6]. El “clima de seguridad” no es lo mismo que la “seguridad urbana efectiva”, de ahí que a veces el ciudadano tenga más miedo de lo que en realidad correspondería según los datos objetivos. Recuérdese que la eficacia estatal no se mide por la ausencia de delitos, sino por la percepción ciudadana de que la seguridad está bajo control. Es un factor subjetivo, pero esencial.

En lo referido a la policía hay que partir de un principio: si la labor policial hasta ahora no ha dado los resultados deseados, requiere cambios; por eso sin reforma policial no se pueden lograr ciertos fines. Esto necesita esfuerzo económico asumido por la alcaldía y por la administración central, a lo cual se puede sumar la iniciativa privada -como la Cámara de Comercio de la ciudad, por ejemplo-.

En esta lógica reformista se hace conveniente una policía comunitaria, con centros de atención inmediata -pequeñas comisarías, cercanas en tiempo y espacio a los problemas reales de la gente-. Ese sistema permite desplegar policías que trabajan en los barrios junto con los vecinos en la identificación y solución de los problemas de seguridad (Frühling, 2003). Y, al mismo tiempo, siguiendo el modelo de la “policía de calidad de vida” anglosajona, hay que perseguir los actos de desorden social -aunque sean sólo infracciones de tipo menor- porque el deterioro del orden facilita la delincuencia[7]. No se sabe desde el punto de vista científico si el aumento del desorden favorece el aumento de la delincuencia; pero lo que sí es seguro es que el desorden no la mengua. No significa el retorno de viejas leyes de peligrosidad social que criminalizan a priori a ciertos grupos (Beckett y Hervert, 2008: 5-30), sino velar por la calidad del espacio público y del empleo que se hace de él. Sobre todo en viejas ciudades industriales -y Medellín es una urbe industriosa- es esencial ofrecer una imagen de seguridad y de limpieza como parte de su capacidad competitiva y de promoción de imagen.

Los cuerpos policiales necesitan, además, en estos tiempos, de sistemas de comunicación, de mando y de control más complejos, y sus sistemas de armamentos precisan de una mayor calidad técnica. Sobre todo, si en Medellín el 88% de las muertes son por armas de fuego de largo alcance. En el caso de la formación policial hay que combinar la formación individual y la capacidad de acción operativa de los equipos. Por eso, como complemento de lo anterior, y en una línea de contundencia clara, cabría crear fuerzas especiales policiales. Podría organizarse algo semejante al BOPE brasileño, que actúa en las favelas de Río de Janeiro, y cabría recabar ayuda de expertos del extranjero[8] para la formación del personal policial. Esto no sólo mejoraría la calidad real de la policía, sino la imagen del cuerpo y la de los gobernantes ante los ciudadanos. A los delincuentes les estaría mandando un mensaje claro: “no se va a escatimar en formas y medios para perseguirles; somos más eficaces que ustedes; van a perder siempre, y cuanto más se resistan, más quebranto les supondrá”.

Con respecto al empleo de las fuerzas armadas en la generación de seguridad urbana cabe decir varias cosas. En principio, no debieran participar en tareas de orden público porque su formación de cuerpo puede ser lesiva para los ciudadanos -no están organizadas ni entrenadas para ocupar barrios en busca de narcotraficantes, por ejemplo, y desplegarían un exceso de fuerza-. Ahora bien, como la naturaleza de la policía es más persuasiva que disuasiva, al revés que la de las fuerzas armadas., a veces hará falta el concurso de éstas por su experiencia acumulada. En los nuevos escenarios de seguridad, de amenazas asimétricas -como el narcotráfico, el crimen transnacional organizado, la guerrilla o el terrorismo-, hay zonas fronterizas, de contacto y cooperación entre los cuerpos de seguridad, porque también las hay entre los diferentes tipos de delito. Hacen falta, por tanto, fuerzas de elite y formación en inteligencia que mezcle aspectos policiales y militares. Y en el caso de Medellín, si la situación lo requiriese, debe emplearse a las fuerzas armadas en tareas de seguridad interior si la policía no diese abasto. No en vano la Declaración de Seguridad Hemisférica de la OEA de 2003 recuerda estas cuestiones[9], sabedora de los problemas por los que pasa la región. A efectos de imagen pública y para evitar reacciones adversas ideologizadas que pudieran dañar la lucha contra el crimen, no debe hablarse de “guerra al crimen”, porque ese discurso bélico asustaría al ciudadano y en algunas zonas de América aún recuerda al lenguaje de la Doctrina de la Seguridad Nacional (Rivas, 2009: 271-290).

4. Síntesis y conclusiones.

El liderazgo del alcalde en la mejora de la seguridad urbana es fundamental, porque coordina los esfuerzos de las instituciones, representa a los ciudadanos, dirige el municipio y se responsabiliza de las políticas centrales en la prevención del delito -cultura, empleo, juventud…-. Además el trabajo conjunto de Alcaldía y Policía puede ser exitoso si el mandato legal junto con el liderazgo político es claro.

La reforma policial es otra de las claves del éxito. Aquella depura el cuerpo, descentraliza funciones e incorpora sistemas de gestión que mejoran la eficacia policial. La policía se coordina con la alcaldía, con los ciudadanos y con otras instituciones. Aumenta el número de miembros y mejoran sus condiciones laborales y de equipamiento. Los mandos se forman en las universidades y se integran en el mundo civil. A la policía se le añaden fuerzas especiales, de mayor alcance y contundencia, además de las fuerzas armadas.

La información es otro factor capital. Sirve para planificar la prevención del delito. Permite evaluar las políticas y la actuación policial. Da cuenta a los ciudadanos de los verdaderos problemas y la población, al estar mejor informada, conoce los hechos y controla mejor el miedo. Eso permite una discusión pública propiciada por los medios de comunicación, útil y necesario complemento de este sistema. Así los ciudadanos -y no sólo la policía- van ganando el espacio público y las instituciones se someten al control democrático de forma creciente -gracias a la transparencia informativa[10]- y ganan legitimidad. Del mismo modo mejora la imagen del poder local, y éste se fortalece. Los medios de comunicación se vuelven parte del proceso de mejora de la seguridad urbana, pues contribuyen al esfuerzo de transformación cultural de los ciudadanos y son parte activa de las políticas que desempeña la alcaldía[11].

Esta es una estrategia desarrollada por el gobierno local y respaldada por el nacional, pues la información necesaria es local, la coordinación entre instituciones ha de ser local -y nacional al mismo tiempo-, y es local la aplicación de las políticas. No debe olvidarse que al hablar de seguridad urbana los problemas pueden variar de ciudad a ciudad, o de barrio a barrio.

Se necesita un esfuerzo económico notable. Si no, no puede haber programas sociales, ni urbanísticos, ni cambios en la policía, ni cambios en la cultura ciudadana… Por eso es útil la participación del sector privado con financiación y ayuda diversa.

BIBLIOGRAFÍA

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[1] Quizá por ser francés uno de los estudiosos que se ha ocupado del asunto, Philippe Robert. Es interesante un texto suyo, del año 1991, titulado “Les chercheurs face aux politiques de prévention”, en Robert, P. (ed.), Les politiques de prévention de la delinquance a l´aune de la recherche. Un bilan International, Paris, l´Harmattan, pp. 13-27.

[2] Un ejemplo eficaz lo constituye el Proyecto Ciudad Segura, de la región Emilia-Romagna, en Italia, que comenzó en 1994, influido por experiencias francesas.

[3] Básicamente esto era la estrategia de Nueva York, la llamada “estrategia de Bratton”, jefe con experiencia respaldado políticamente por Giuliani. El problema es que allí la doctrina fue solo policial y eso redujo su eficacia.

[4] En Europa Occidental -Holanda, Reino Unido, Francia, Italia- y en Australia, ha habido auge de las llamadas Iniciativas para Ciudades más Seguras, que fomentan la asociación de autoridades públicas, ciudades, barrios y ciudadanos para combatir la delincuencia. En esas iniciativas se crean sistemas permanentes de evaluación de las políticas de seguridad con capacidad de corrección de lo que no funciona; hay fondos económicos; modificación de espacios públicos; equipamiento comunitario -si fuera necesario-, educación a la comunidad sobre cómo ocupar los espacios, etc.

[5] Un barrio mixto no es igual que uno de vida comercial, o uno en el que sólo vive la gente para ir a dormir. Un barrio con tradición histórica o cultural es más fácil de ser movilizado que uno nuevo que carece de lazos entre sus habitantes. Ver Escobar, Santiago (et. al.), La seguridad ciudadana como política de Estado, Santiago de Chile, Fundación Friedrich Ebert, 2005, p. 15.

[6] Una base de datos sencilla y actualizada destinada sólo para los periodistas, que permita contextualizar las informaciones relativas a seguridad ciudadana y conocer las tareas de la autoridad –porque no hay ninguna redacción que cree una base de datos para seguir la evolución de la delincuencia, ya que sólo lo puede hacer una alianza de órganos de gobierno, policías y organizaciones especializadas de la sociedad- es una medida eficaz.

[7] Bratton, en Nueva York, lo empleó, aunque se le criticó por hacerlo.

[8] Quizá de Israel, para formación en tácticas avanzadas y efectivas de combate urbano.

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[9] Se puede consultar el texto en http://www.oas.org/csh/ces/documentos/ce00339s02.doc

[10] Ver, Manzotti, Gloria C., “Seguridad pública y estrategias de comunicación. ¿Es posible una política de comunicación sin política integral de seguridad pública”, en Gerber, E. (ed.), Políticas de seguridad ciudadana y comunicación. La agenda ausente en el Cono Sur, Santiago de Chile, Fundación Friedrich Ebert, 2006, pp. 89-105.

[11] No significa que deban someterse a la alcaldía, sino colaborar con ella al mismo tiempo que mantienen la independencia en su labor informativa. Esto es una cuestión clave en los asuntos de seguridad -por ejemplo, en la lucha contra el terrorismo, que no ocupa a este trabajo-.

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